上海未来20年严格控制人口规模 建设用地将只减不增

近日，上海市规土局正式发布了《上海市城市总体规划(2015-2040)纲要概要》，该官方文件首次完整披露了上海未来20年发展的重要目标，其中建设用地将只减不增，总量控制在3200平方公里以内(2014年已达3100平方公里);上海将严格控制人口规模，力争至2020年常住人口控制在2500万人左右，并作为2040年常住人口规模的动态调控目标。摘录整理了十个方面重要信息，包括城市性质、底线约束、生态环境、交通布局等。

【城市愿景】

追求卓越的全球城市，一座创新之城、生态之城、人文之城。

【城市性质】

在2020年基本建成“四个中心”的基础上，到2040 年,将上海建设成为综合性的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和国际文化大都市。

【底线约束】

实现规划建设用地规模负增长。做到建设用地只减不增，重点通过推进集约节约用地和功能适度混合来提升土地利用绩效，总量控制在3200平方公里以内(2014年已达3100平方公里)。

严格控制人口规模。持续优化人口结构和人口布局，有效调整人口密度和人均建设用地水平，促进宜居城市建设。落实中央严格控制超大城市人口规模的要求，缓解人口快速增长与资源环境紧约束之间的矛盾，力争至2020年常住人口控制在2500万人左右，并作为2040年常住人口规模的动态调控目标(2014年为2425万人)。

确保生态用地只增不减。加强生态空间的保育、修复和拓展，从城乡一体和区域协同的角度加强生态环境联防联治联控。

【空间格局】

形成大中小城市和小城镇合理分工、协同发展的“多中心、组团式”网络化城乡空间格局。建立“主城区—新城—新市镇—村庄”的城乡体系，差别化制定发展策略，缩小城乡差距，推动城乡统筹和一体化发展。

中心城延续现有分区结构，划分为中央分区、北分区、西分区、南分区。

中央分区为内环以内地区，进一步集聚高能级的全球城市核心功能，提升品质。

北分区结合城市更新和产业转型，注重功能提升和结构优化，完善轨道交通网络，改善城市环境品质。

西分区结合虹桥枢纽地区的建设，进一步提升长三角区域辐射和带动作用，以及会议会展，创新服务等功能，完善公共服务设施和交通网络。

南分区重点整合功能、优化布局，强化各类配套生活设施建设和交通服务水平。

东北分区强化金桥、外高桥地区服务商贸和现代物流功能，提升轨道交通网络覆盖率，完善各级公共服务网络。

东南分区培育具有全球影响力的创新功能，提升公共服务能级。

【生态环境】

严格保护长江口、杭州湾及其邻近水域、海域滩涂湿地以及与其相依存的自然保护区、水源保护区。严格按规划实施滩涂圈围，湿地圈围速度低于自然湿地的增长速度，确保自然湿地保有率不降低、生态功能有提升。

中心城周边地区优先确保外环绿带、近郊绿环和 16 条生态间隔带建设。郊区对接区域生态廊道，积极保护嘉宝、嘉青、青松、黄浦江、金奉、金汇港、浦奉、大治河、崇明等重要市域生态走廊。廊道平均宽度达到 500 -1000 米，赋予生态保育、农林生产、休闲游憩和空间引导等多种功能，保护并修复野生动物栖息地和迁徙走廊，维护城市生物多样性。

实现全市碳排放总量与人均碳排 2025 年之前达到峰值，至 2040 年，大幅度降低碳排放总量。

2040 年，大幅度降低 PM2.5 浓度。完善区域大气环境保护合作平台，推动长三角以及更大区域实施大气污染联防联治，共享区域间大气污染监测数据，建立区域大气污染应急预警机制。加强交通、能源、建设、工农业生产等领域的大气污染控制，推进大气污染物的协同减排，持续加强大气污染防治。

【交通布局】

适度加密中心城北部地区、东部地区的轨道交通网络，在中环附近预留构建城市轨道环线的可能性，增强沿黄浦江等主要客运走廊的骨干公交服务功能。

在中心城周边地区构建重要交通枢纽、公共活动中心、重点发展地区之间的轨道快线，完善虹桥枢纽交通疏解通道，通过强化枢纽集聚效应支撑市级副中心功能。

完善南北向进出中心城的切向通道布局，全面构建地面公交专用道系统，发展多元辅助公交，缩短平均通勤时间。

建立由区域城际铁路、轨道快线、城市轨道、中低运量轨道等构成的轨道交通系统。利用既有铁路支线开行市郊客车，实现桃浦站、北郊站等货运场站功能的转型，建立1交通圈，形成效率和运量并重的客运交通走廊。

构建轨道快线、市郊铁路，大力发展公交骨干线路，各新城规划1条以上城际铁路或轨道快线通过。

【产业格局】

以陆家嘴金融城—外滩金融集聚带为核心，沿延安路 - 世纪大道和黄浦江两条现代服务业发展轴，强化南京西路、东虹桥等高端商务区集聚发展，全面提升全球化商务服务功能。推动自由贸易试验区、前滩、北外滩、苏河湾等若干高等级的高端商务区建设。

承载国家战略要求，形成汽车、航空航天、装备制造等高端制造业基地，用地面积不少于 150 平方公里。加强战略性支柱产业向产业链的前后端延伸和集聚，提升战略性新兴产业比重，重点建设浦东大飞机、嘉定汽车、长兴岛造船、宝山精品钢铁、临港高端装备等产业基地。

中心城保留少量工业用地，郊区工业用地占建设用地的比重控制在 15%-20%。至 2040 年，全市工业用地占建设用地的比重控制在10%-15%。同时在工业用地转型升级过程中注重工业遗产保护和功能再利用，促进产业转型升级。

【社区空间】

提供适量的、拥有便捷公共交通和完善公共服务的人才公寓;建设若干交通便利、环境优良、设施完善的国际化社区;建设或改造一批适老性住宅，提高社区适老性设施建设标准，实现全市新增住宅适老性达标率达到100%。

新增保障性住房以公共租赁房为主，不断提升公共租赁房占保障性住房比重。鼓励通过公共租赁住房、廉租住房、租赁补贴等多种方式改善住房困难群体居住条件，逐步提高保障性住房对于城镇常住人口的覆盖率。

建设较大规模的文化、体育、医疗卫生设施，打造区域性综合服务中心。在主城区和新城，形成完善的文教体卫设施体系，促进各类资源的集聚和共享，形成 30 公共交通可达的城镇复合设施网络。

鼓励新市镇因地制宜打造金融、科教、医疗、体育、文化等城镇社区生活圈网络，平均规模约 3-5 平方公里，服务常住人口约 5万-10 万人，配备生活所需的文教、医疗、体育、商业等基本服务功能与公共活动空间。

生活圈内设置社区中心，作为生活圈内的综合服务和公共活动中心。以 500 老人、儿童、残障人士等弱势群体基本需求的日常生活服务设施。

乡村社区结合村庄布局，集中配置符合农村生活生产特点的各类服务设施，构建社区生活圈网络，提升乡村地区的公共服务水平。

【城市文化】

以建设国际文化大都市和著名旅游休闲目的地城市为目标，塑造国际化大都市和江南水乡风貌特色，创造多元包容、富有亲和力的公共空间。

以“一江、一河、一廊、一山、一湖”为重点区域，完善城市高品质文化休闲服务功能布局。黄浦江两岸地区结合重点地区建设，重点发展创意设计、博物博览、传媒等功能，成为世界级滨水文化功能带。苏州河沿线地区结合城市更新，重点发展公共文化服务、艺术、休闲等功能。延伸延安路 - 世纪大道文化交流走廊，引导会展、娱乐、演艺类文化设施集聚。佘山国际旅游度假区形成具备休闲旅游、文化娱乐、会议服务等复合功能的市郊型旅游度假地。环淀山湖地区在加强生态环境建设的同时，推动水乡古镇文化休闲和旅游资源的整体开发利用。

整合人民广场等传统的文化集聚区的资源，加快世博会文化博览区、徐汇滨江、环上大国际影视区、虹桥国际舞蹈中心等重点文化集聚区建设。提升杨浦、闵行等高等教育集聚区的能级。在虹桥等地区打造医疗功能集聚区。

在既有的由“文物及优秀历史建筑 - 风貌保护道路 - 历史文化风貌区”构成的“点 - 线 - 面”保护体系基础上，增加风貌保护街坊、传统村落等保护类型，主城区突出多元文化交融，郊区突出水乡风貌特色;加强保护非物质文化遗产以及历史记忆、社会生活等非物质要素。

地区和社区公园以为周边地区和社区邻里提供交流互动、休憩娱乐、娱乐设施为主要功能。可结合滨水绿化、街头广场、公共设施架空层足球、篮球等各类体育运动场地和休憩健身设施，鼓励学校运动场地等错时对外开放。增加小尺度、人性化、慢行可达的广场、公园的数量和密度。

【应急保障】

重点加强火灾、暴雨、洪水、内涝、风暴潮、台风、龙卷风、地震等主要灾害的防灾减灾设施建设。针对全球气候变化导致的海平面上升，加强对咸潮入侵及海水倒灌的防范管理。加强地面沉降、食品安全等致灾风险的防范管理，兼顾对公共卫生事件、恐怖袭击、核辐射、重大危险源事故、战争等超大城市多元风险的应对。

适当提高城市防汛、除涝、消防、人防、应急避难及抗震等防灾减灾设施配置标准。建设黄浦江河口水闸及吴淞江行洪工程等重大水利工程。

推动“海绵城市”建设。完善城乡雨水排水体系，加强对强降雨的预警应急。保护河流、湖泊等天然“海绵体”，通过低冲击开发建设手段增加人工“海绵体”，如下凹绿地、屋顶绿化等蓄、滞径流雨水，实现“增渗减排”和源头径流量控制。