上海

张学良:长三角一体化进入深水区 构建上海大都市区

2017年12月14日来源:21世纪经济报道行业动态责任编辑:jingjing

 长三角一体化发展正向纵深推进。

  12月6日至7日,中共中央政治局委员、上海市市委书记李强率上海市党政代表团在安徽、江苏、浙江学习考察期间,多次强调共同谋划做好长三角一体化发展这篇大文章。

  长三角一体化发展,上海大都市圈的构建是其中关键。在2016年正式发布的上海2040规划中,苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等地区被写入协同发展的“1+6”上海大都市圈,形成90分钟交通出行圈,突出同城效应。

  在一系列规划和政策的落地之下,上海周边地区接轨上海进入快车道。进入深水区的长三角一体化发展,如何形成新的发展增量?21世纪经济报道记者就此专访了中国区域经济50人论坛成员、上海财经大学区域经济研究中心主任张学良。

 大都市区是城市群发展的突破口

  《21世纪》:如何准确理解大都市区的概念?

  张学良:都市区早在1910年代在美国就已经提出来了,到2015年美国有945个都市区,389个大都市区(MSA)。城市化进程较早、水平较高的欧美国家,也借鉴美国的都市区概念,例如加拿大的“大都市普查区”,英国的“标准都市劳动区”以及日本的“都市区”和“城市雇佣圈”等。

  都市区主要是以人口密度与通勤率来划分,本质是核心城市和周边相连的一些区域,通过资源跨区域配置,实现经济、社会与文化的联系,其核心驱动力还是来源于生产要素需要在更大的空间范围内进行配置,既可部分解决大城市发展过程中遇到的拥挤和污染等“城市病”问题,同时也能带动周边区域的发展。

  目前国内也有学者或政府文件用了“都市圈”的说法,这个说法可能与翻译有关。在“都市圈”与“都市区”的概念表述上,“圈”是一个比较形象的说法,在操作上划“圈”也相对容易。但是“都市区”在国外有较严谨的定义,在实际的地域版图上我们也知道由于自然地理与经济地理的原因,不可能能够简单地画出一个圈来,更多的是一个“区”的形态,所以我更倾向于用“都市区”。

  《21世纪》:为什么要加强大都市区的建设?

  张学良:大都市区建设的特点是不做简单的行政区划的调整。在行政区划不做调整的情况下,目前需要弱化行政壁垒所带来的一种对生产要素自由流动的束缚。统筹大城市与周边城市的发展目标,使得各个城市相互整合、协调发展,进而产生“1+1>2”的聚集效应,这可能是将来上海大都市区与长三角城市群的发展方向,也是整个中国将来城市群的规划方向。

  据悉,今年国家层面的城市群规划将初步编制完成,未来一方面需要进一步加强城市群的一体化发展与内涵建设,另一方面还需要将目光聚焦在那些更小、更细、更加精准的区域发展上。因为这些区域遇到的困难和问题会更明确,需要解释的愿意也更迫切。长三角城市群可以将构建大都市区特别是上海大都市区做为突破口,重视这种小尺度、跨区域、相对精准的区域发展。

 长三角一体化发展进入深水区

  《21世纪》:在构建上海大都市区的过程中,会遇到哪些现实的阻碍因素?

  张学良:在说阻碍因素之前,我想讲这样一个判断,就是目前长三角一体化发展已经进入到了深水区,将从一体化发展的1.0版本上升到新的2.0版本的阶段。

  长三角一体化发展1.0版本的表征就是长三角的经济总量已经“富可敌国”,以“市场主导、政府引导”的一体化模式初步形成,多维度的政府协同合作制度逐渐完善,在交通、产业与就业等方面的同城化趋势越来越明显。但是我们也要看到,这个阶段的长三角一体化发展中存在着一些不足,主要表现在“不强”、“不巨”与“不聚”。

  其中“不巨”表现为长三角城市群与世界前五大城市群相比,其经济占所在的国比重并不高,绝对值也不大。目前长三角城市群的经济总量占中国经济比重为20%,而美国两个大城市群占美国经济比重为40%左右。从绝对值来看,2016年长三角城市群经济总量是2.6万亿美元左右,远远低于美国两大城市群的经济总量。

  “不强”则表现为长三角的经济增长主要还是靠物质资本积累,还没有进入到一种以创新与全要素生产率来引领发展的阶段。这也为我们的研究所证明。

  而“不聚”则是相对而言,就是大城市的中心地位还需加强,特别是上海,要加强建设成为长三角世界城市群的核心城市。

  在构建上海大都市区的过程中,跨区域合作的过程中存在着一系列现实的与隐形的壁垒。隐形的壁垒中,例如跨区域合作地区的行政级别存在不同;现实壁垒中,在资源配置过程中,基本公共服务能否跨区域共享,能否实现现有管理体制的突破,等等。

  突出上海的核心地位

上海大都市区

  《21世纪》:按您的判断长三角城市群将进入一体化发展的2.0版本,在此阶段该如何进行上海大都市区的规划建设工作呢?

  张学良:长三角城市群一体化发展的2.0版本,就是要突破行政壁垒、在新型城市合作中带来新的发展增量,通过技术进步与创新的管理体制机制,形成名符其实的更强、更巨、更聚的世界级城市群。

  这个世界级城市群的核心是上海,当前要加强上海与毗邻区之间发展的工作协调。一方面明确毗邻区接轨上海发展,不仅是毗邻区单方面的举措,还应该是成为上海转型发展中的一项内容,上海应当以此为契机,思考在更大空间范围内的资源配置问题;另一方面毗邻地区间应当加强与上海以及各自之间的工作协调,建立长效工作机制,在实践上可以参考长三角市长联席会议的方式,成立上海毗邻区县(市、区)长联席会议制度。加快小尺度、跨区域、相对精准的都市区规划研究,共同协调与上海融合发展的重大问题。

  此外,也特别要注重地区间公共服务的统筹协调。上海与周边地区协调发展当中,应当加强区域间公共服务的统筹协调,一方面通过制度先行先试,加强跨区域社会保障体系建设,解决地区间公共服务统筹的制度障碍;另一方面加快生活性服务业供给侧改革,在与民生息息相关的教育、医疗、养老等生活性服务业方面,鼓励支持通过建立分院、设置分校、挂职交流、定期培训等方式加强合作,实现上海与周边地区的共享发展。

  《21世纪》:构建上海大都市区与长三角经济一体化发展之间是怎样的关系?

  张学良:上海大都市区是长三角城市群一体化发展格局中的“强核”。历史表明,上海的核心地区越突出,上海服务越好,整个长三角发展就越好,上海发挥着龙头的作用。上海大都市区的跨区域合作为长三角地区的跨区域发展奠定了可复制、可推广的经验,其为南京都市区、杭州都市区的建设都有帮助。

  长三角城市群一体化发展与区域合作已进入新阶段,我们要以大都市区建设作为一个突破口,加强大都市和周边区域的协同发展。在小尺度的区域里探讨如何突破行政边界进行资源配置,这个是我们2.0版本的应有之意。

  《21世纪》:构建上海大都市区对于上海目前而言具有怎样的特殊意义?

  张学良:目前来说,上海与周边城市的经济发展与良好合作本身就已经具备了构建大都市区的良好基础,在国际上也有先进的经验可借鉴,构建上海大都市区将有利于上海建设长三角世界级城市群核心城市的目标。同时,上海2040年建设卓越的全球城市目标,也需要与周边区域一起来合作,建设一个“大上海”。

  除此之外,当前上海治理大城市病,进行城市功能的疏解也需要与周边区域主动合作对接,通过“功能-产业-空间-交通-公共服务”的五位一体疏解路径,在更大的空间将上海城市功能疏解过去。

  挖掘启东、海门等城市的发展潜力

  《21世纪》:目前有研究机构想要研究以上海为中心的大湾区,其与构建上海大都市区之间的关系应该如何认知?

  张学良:我认为相比于大湾区本身的概念来说,其背后的地区间的经济联系和合作诉求更加重要。以上海为中心的大湾区构建还是有可能的,因为上海大都市区近3万平方公里的面积,具有广阔的经济腹地,同时在地理位置上又有多个湾区的形态。

  上海做为长三角城市群的核心,也是将来可能形成的大湾区的中心,需要打通上海北上启东、南通、盐城以及连云港这条线,这条“北线”没有打通会使得长三角地区区域经济一体化发展似乎少了一个重要的支撑,经济区域意义上的长三角也不完整。北沿江高铁即将建设以及已经建成的几条大通道,这给南通的启东、海门两地创造了巨大的发展机遇。从这个角度上来说,挖掘启东、海门等城市的发展潜力意义并不比湾区发展小,或者是未来以上海为中心的大湾区建设的应有之义,这样就会真正形成一个以上海为中心的沿海经济发展之“弧”。

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